济源市积极探索全域产城融合、城乡一体化发展新路径

　　济源市容市貌鸟瞰图

　　产城融合示范区是指依托现有产业园区，在促进产业集聚、加快产业发展的同时，按照产城融合发展的理念，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型的城市综合功能区。

　　2017年3月31日，国家发展改革委以发改地区〔2017〕593号文函复我省同意济源市建设国家产城融合示范区，6月7日，省政府以豫政〔2017〕20号文印发了《济源国家产城融合示范区总体方案》（以下简称《方案》）。济源国家产城融合示范区是国家同意建设的第一个全域产城融合示范区，对于全国同类中小城市探索在全域推进产城融合和城乡一体发展新机制新路径、加快建设现代化精品城市具有重要意义。为全面理解《方案》编制背景、总体要求和重点任务，推动《方案》组织实施，现就有关重大问题进行解读。

　　一、《方案》出台的背景和意义

　　开展产城融合示范区建设是主动适应经济发展新常态，顺应国际国内产业发展和新型城镇化发展新趋势，深入实施国家区域发展总体战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，推动产业结构调整、促进区域协同协调发展的重要举措。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》有关要求，推动产业与城镇融合发展，经国务院同意，2016年，国家发改委在全国选择58个城市开展产城融合示范区建设，探索产业与城市融合发展新路径。经过一年多的试验探索，产城融合示范区建设取得了积极进展，但这58个产城融合示范区都是依托现有产业园区，在一个城市的局部区域开展探索试验。为进一步发挥产城融合示范区的示范效应、拓展产城融合示范区的范围、丰富示范区的类型，在省委省政府积极争取下，国家发改委决定选择经济实力较强、工业化城镇化水平较高、城乡统筹发展基础好、相关改革经验丰富的济源市开展全域产城融合示范区建设。今年年初，会同我省开展了建设济源国家产城融合示范区相关基础性研究和总体方案制定前期工作，通过开展实地调研、认真讨论，研究起草和修改形成了《方案》（征求意见稿），在征得有关方面一致意见后，3月31日以发改地区〔2017〕593号文正式复函我省，支持济源市在全域建设国家产城融合示范区，同时要求我省尽快修改完善示范区总体方案并印发实施。按照《复函》要求，省发展改革委会同济源市对《方案》作了进一步修改完善，5月10日省政府第123次常务会议研究通过了《方案》并正式印发实施。

　　推进济源国家产城融合示范区建设，是加快中原城市群和新型城镇化建设的重要举措，是推进产业转型升级、建设新型城市的必然要求，有利于发挥济源产业基础好、城镇承载能力强的优势，加快产业和人口集聚，探索中小城市在全域推进以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体发展新机制；有利于发挥省际毗邻地区生态环境优势，推进生产生活生态空间协同布局，探索内陆省际交界中小城市塑造精品城市新路径；有利于发挥省直管市的行政管理体制优势，强化改革开放创新三大动力，探索生态优先战略下转型发展新模式。

　　二、济源建设国家产城融合示范区基础与条件

　　济源市位于我省和山西省交界地带，素有“豫西北门户”之称。近年来，济源市围绕产城融合、城乡一体发展持续探索，形成了一些行之有效的经验和做法。在就地城镇化方面，围绕“就业跟着产业走、居住跟着就业走、公共服务跟着居住走”的思路，初步探索走出了一条全域统筹推进农业转移人口就地就近城镇化的新路径；在职业教育方面，构建多元化办学体制，推进职业教育综合改革，深化产教融合、校企合作，走出了一条职业教育与产业转型发展深度融合的路子；在农村产权制度改革方面，率先开展农村“六权”确权颁证和“两股两改两建”，初步建立了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度，有力促进了城乡资源要素优化配置、合理流动，有力推动了济源经济社会发展。经过近年来的发展，济源市经济实力持续增强，城镇布局、产业结构不断优化，城乡基础设施支撑能力更加坚实，2016年人均生产总值达到7.3万元，城镇化率接近60%，中心城区常住人口超过40万，正处于由小城市向中等城市迈进、加快转型发展的关键时期，具备了建设产城融合示范区的基础条件。

　　三、建设济源国家产城融合示范区的总体要求

　　《方案》在全面总结济源市发展现状、系统分析面临机遇挑战的基础上，提出了推进济源国家产城融合示范区建设的指导思想、空间布局、基本原则和主要目标。

　　《方案》强调，推进济源国家产城融合示范区建设要紧紧抓住“产城融合、城乡一体”这一战略定位，遵循发展趋势，结合自身实际，加强统筹谋划，促进城乡在规划布局、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。要坚持高端引领，做大做强先进制造业和现代服务业，提升农业现代化水平，夯实城乡融合发展基础；要加强基础设施建设，推进城乡基础设施互联互通、共建共享，形成以中心城区为主体、特色小（城）镇为支点的产城融合、城乡一体发展新格局。

　　《方案》按照国土空间开发强度、发展方向，以及产业布局和城乡建设的适宜程度，提出了“一核两带多点”空间发展格局：“一核”，即产城融合发展核心区，主要包括中心城区和列入国家目录的产业集聚区；“两带”，即沿南太行生态旅游发展带和沿黄河小浪底北岸健康养生发展带；“多点”，即在核心区外建设若干特色小（城）镇。

　　《方案》遵循新型城镇化发展规律，贯彻落实中央城市工作会议精神，提出了济源建设国家产城融合示范区的4项基本原则：坚持规划引领，优化布局。统筹各类空间性规划，根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，优化城镇农业生态空间布局，引导产业发展与人口集聚相协调、资源利用与城镇建设相适应，构建经济、生态、人居功能复合的发展空间。坚持以产兴城、依城促产。坚持高端引领，做大做强先进制造业、现代服务业，吸引农村人口向城镇集聚，带动农业现代化，提升城市综合服务功能，增强产业集聚发展、转型发展的载体支撑，形成产城融合、城乡一体发展新格局。坚持改革创新，先行先试。发挥省直管体制优势，围绕产城融合发展的重要领域和关键环节深化改革开放，在创新发展模式、破解发展难题、提升发展质量、增创制度优势方面率先取得突破。坚持绿色低碳、生态环保。把保护优良生态环境作为示范区建设的基本保障，尊重山水自然格局，发展低碳经济，控制环境污染，提升生态承载力和服务功能，促进经济发展、城镇建设和生态文明相辅相成、相得益彰。

　　《总体方案》从空间布局、产业发展、居民收入、城镇建设、生态环境等重点领域提出了到2020年的主要发展目标，并对2025年发展目标进行了展望。

　　四、推进济源国家产城融合示范区建设的重点任务

　　《方案》立足于国家要求和济源实际，从示范区建设和体制机制创新两个方面提出了11项重点任务。

　　在示范区建设方面，《方案》明确了5个方面的重点任务。一是合理划定“三区三线”。全面落实产城融合发展理念，综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势，根据不同主体功能定位，合理划定生态、农业、城镇空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”，形成以中心城区为主体、特色小（城）镇为支点的产城融合、城乡一体的可持续发展新格局。二是做大做强优势产业集群。坚持高端引领，推进新型材料、装备制造、文化旅游、特色农业等优势产业加快省级步伐，做大做强先进制造业和现代服务业，促进工业化和信息化、制造业和服务业深入融合，提升农业现代化水平，构建区域特色鲜明的新型产业体系，夯实城乡融合发展基础。三是强化创新创业支撑。落实创新驱动发展战略，加快培育壮大创新主体，积极搭建创新平台，完善创新创业环境，面向国内外集聚高层次创新创业人才，培育高能创新型企业集群，建设高效科技服务体系，激发全社会创新创业活力。四是加强公共设施建设。加快构建安全高效、布局合理、互联互通、智能绿色的现代基础设施网络，健全公共服务设施体系，推动城乡基础设施互联互通、公共设施共建共享，强化对示范区建设的支撑服务能力。五是强化生态环境保护。统筹经济发展与生态环境保护，进一步优化生态空间格局，加强生态保护与修复，打造生态特色景观，推进环境污染治理，全面提升城市品质，建设美丽山水之城、生态宜居之城。

　　在体制机制创新方面，《方案》明确了6个方面的改革举措，一是探索产城融合带动城乡一体化发展机制。重点围绕城乡规划一体化、产业发展一体化、生态环境一体化、社会保障一体化、公共服务一体化、基础设施一体化、社会治理一体化等重点领域和关键环节大胆创新、先行先试，打破城乡二元体制，探索形成可复制、可推广的经验做法。二是探索建立中小城市空间规划管控机制。建立由相关部门参加的空间规划编制机制，整合各类空间性规划，形成融发展与布局、开发与保护于一体的一本规划、一张蓝图。探索空间综合功能管控措施，搭建多部门共建共享空间规划信息管理平台及相关子平台，构建以空间规划为基础的各类投资项目空间管控部门并联审批核准制度。三是创新产业集聚和转型升级体制机制。建立产业升级正向激励机制，综合运用土地、价格、金融、人才、财政等手段，吸引优势关联产业集聚。严格执行安全、环保、质量、能耗、水耗等强制性标准，引导低端低效和无效产能退出。四是探索新型城市综合发展体制机制。适应新型城市建设要求，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，制定并实施生态修复、城市修补和韧性城市建设工作方案，探索建立健全智慧城市运行管理机制，在全省率先开展建设示范。五是探索开放式产城融合发展体制机制。强化“一基本两牵动三保障”(产业为基、就业为本、住房和就学牵动，社会保障、农民权益保障、基本公共服务保障)机制，吸引农村人口向城镇转移集聚。创新多元化投融资体制机制，积极吸引民间投资和机构投资参与城镇公共设施建设。六是探索行政区与功能区融合发展机制。探索实行全域“区政合一”的管理模式，推进示范区与济源市行政区域管理套合，推动功能区与行政区区划合并、行政职能和经济开发职能合并、管理职能和人事职能合并，构建精简高效、责权一致、结构合理、执行有力的示范区新型管理体制。

　　五、《总体方案》的组织实施

　　济源国家产城融合示范区建设涉及到方方面面，需要各方提高认识、紧密合作、扎实工作，共同推进《总体方案》的落实。济源市作为示范区规划建设的责任主体，要加强组织领导、健全工作机制、明确工作要求，认真落实国家支持示范区建设发展的有关政策，扎实推进示范区建设，定期上报经济社会发展及重大项目进展情况。省有关部门要按照职能分工，切实加强工作指导，研究制定支持示范区建设的具体政策，在项目建设、体制机制创新等方面给予积极支持。省发展改革委要加强综合协调，跟踪分析《总体方案》实施情况，总结推广新经验、新做法，重大事项及时向省政府和国家发展改革委报告。□本报记者栾姗